© "Российская газета" от 4 июля 2002 г.,
Как один Бурдов армию чиновников засудил
7 мая заседающий в Страсбурге Европейский суд по правам человека опубликовал первое решение, касающееся гражданина России, подавшего иск против государственной чиновничьей машины.
Судьи пришли к единогласному выводу о том, что в деле чернобыльца Анатолия Бурдова было допущено нарушение ряда положений Европейской конвенции по правам человека. Суд постановил выплатить истцу три тысячи евро в качестве компенсации.
Анатолий Бурдов 1 октября 1986 года был призван для участия в работах на месте взрыва на Чернобыльской АЭС. Он работал на месте катастрофы до 11 января 1987 года, в результате чего подвергся сильному воздействию радиации. В 1991 году он получил право на компенсацию за ущерб, причиненный здоровью, однако она так и не была ему выплачена. В 1997 году Бурдов подал в суд на органы социального обеспечения города Шахты. Два года спустя он вновь опротестовал через суд снижение размера компенсации. В результате суд постановил выплачивать ему 3011 руб. 36 коп. в месяц с последующей индексацией. Однако впоследствии Бурдову сообщили, что эти деньги выплачиваться не будут из-за нехватки финансирования.
Тогда Бурдов и передал свое дело в Европейский суд, заявив, в частности, что невыполнение решений суда является нарушением Европейской конвенции по правам человека, подписанной и ратифицированной Россией.
Сегодня мы публикуем полный текст постановления Страсбургского суда по делу Бурдова, рассчитывая, что его прочтут прежде всего чиновники, действия которых могут повлечь за собой материальный ущерб для страны и подорвать международный престиж России.
Но главное: наша страна не проиграла, а выиграла в этом процессе, поскольку восстановлены права ее гражданина.
А если заявитель прав?
С этого вопроса начинает изучать жалобы Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Павел ЛАПТЕВ
Четыре года назад в России вступила в силу Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод - документ, подписанный нашей страной при вступлении в Совет Европы. Тем самым Россия признала и юрисдикцию работающего в Страсбурге Европейского суда по правам человека. В мае опубликовано первое его постановление по существу, касающееся российского гражданина, подавшего жалобу против своей страны. Сегодня "Российская газета" печатает полный текст постановления Европейского суда. Комментарии к нему дал Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Павел Лаптев:
- Итак, Павел Александрович, Российское государство проиграло первое дело в Европейском суде...
- Я бы ушел от слова "проигрыш". Это - победа России, потому что восстановлены права ее гражданина. Постановление Европейского суда заставит нас более уважительно относиться к своей собственной судебной системе, к решениям наших судов. И у гражданина Российской Федерации есть возможность выбора: защищать свои права с помощью страсбургского механизма или же, скажем, настаивать на надзорном пересмотре того или иного дела. Должен сказать, что во многих случаях наша система надзорного пересмотра срабатывает эффективнее и быстрее. Кроме того, исход этого дела свидетельствует о том, что мы находимся в европейском правовом пространстве. И сейчас Европейская конвенция работает для России практически в полном объеме. Кстати, тот факт, что первое решение по жалобе российского гражданина против своего государства вынесено спустя четыре года после того, как у нас вступила в силу Европейская конвенция, говорит в нашу пользу: по сравнению с другими странами для нас этот срок оказался более продолжительным. В том числе и потому, что многие дела мы урегулировали путем мировых соглашений. Здесь надо отметить большую роль, которую сыграли и Верховный суд Российской Федерации, и Высший арбитражный суд Российской Федерации. Ведь действительно были процессуальные моменты, которые вызывали очень серьезные нарекания. Хочу выразить благодарность тем российским судьям, для которых Европейская конвенция заработала как юридический акт прямого действия. Обратил бы внимание и на то, что в решениях нашего Конституционного Суда очень часто присутствуют ссылки не только на положения самой Конвенции, но и на прецедентную практику Европейского суда.
- Когда наша газета сообщила о постановлении по делу Анатолия Бурдова, в частности о выплате ему компенсации в размере трех тысяч евро, многие читатели высказались за то, чтобы расплачивались за свою нерадивость сами чиновники, допустившие ошибку, а не государственная казна, то есть налогоплательщики.
- Пока могу сказать, что это мнение ваших читателей нуждается в обдумывании. Во всяком случае сначала предстоит достоверно установить само наличие ошибки. Мне представляется, что здесь есть другой вопрос: в случае нарушений положений Конвенции со стороны властей субъекта Федерации или органов местного самоуправления казна Российской Федерации могла бы предъявлять регрессное требование к бюджету субъекта или органа местного самоуправления. Иными словами, согласно нашим обязательствам, казна выплачивает сумму компенсации, а затем взыскивает ее с региона или органа местного самоуправления, допустившего нарушение. Что касается персональной ответственности, то этот вопрос должен решаться с точки зрения законодательства.
Думаю, что каждый случай решения Европейского суда должен быть предметом самого тщательного разбирательства.
- А какова практика в других странах? Кто там несет материальную ответственность?
- В основном ответственность несет государство, то есть налогоплательщики.
- Суть дела Бурдова в том, что сотрудниками органов социальной защиты не выполнялось решение суда. Как постановление по этому делу воспринято среди правоведов, чиновников?
- Я бы начал с теории. В доктрине гражданского права высказываются различные точки зрения по поводу того, что же такое начисленные решением суда выплаты - собственность или нет. Европейский суд четко и ясно ответил, что такие выплаты являются собственностью, а значит, и речь идет о защите собственности. Наша доктрина пока неоднозначно приняла это решение Европейского суда. Но она не может ни отменить, ни изменить постановление Европейского суда. Поэтому надо исходить из реалий, из европейских реалий, и решения России вступить в Европейскую конвенцию. Раз вступили - давайте работать по принятым правилам.
Первое решение, понятно, будет находиться под особым контролем. Но и в дальнейшем мы должны достойно выполнять наши обязательства. Главное в том, чтобы это постановление стало прецедентом для нашего судопроизводства.
- Судя по вашим словам, вы отстаиваете в данном случае интересы гражданина и сердито отзываетесь о чиновниках. Но ваша должность называется Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Не означает ли это, что вы обязаны всегда стоять на стороне государства, если кто-то подает на него жалобу в Страсбург?
- Прежде всего должен оговориться, что Уполномоченный вступает в процесс не тогда, когда ему заблагорассудится, а в соответствии с регламентом Европейского суда. То есть с момента, как мы говорим, коммуникации жалобы властям Российской Федерации. И вот когда я получаю из Страсбурга уведомление о том, что есть некая жалоба и государство должно высказать по ней свою позицию, я вступаю в дело. Причем не высказывая собственного суждения, а собирая и изучая мнение Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, ряда министерств и иных органов, губернаторов. Только после этого можно определить позицию государства по данной жалобе. Кроме того, я должен уведомить о жалобе председателя Правительства.
- Вы получаете информацию из Страсбурга обо всех жалобах, которые поступили туда, или только о тех, которые Суд принимает в производство?
- По тем делам, по которым Суд намерен поставить вопрос об их приемлемости для рассмотрения по существу. Обо всех жалобах сообщить просто невозможно. Я вам приведу такие цифры: сейчас, по моим данным, в Европейский суд поступило около 9 тысяч жалоб от россиян или лиц без гражданства на действия нашего государства. Из них мне коммуницировано только 98. Вы спросите, что с остальными? Большинство жалоб признаются неприемлемыми уже на первоначальной стадии, и о них даже не сообщается государству, против которого они поданы. Причины такого отсева могут быть разными: явно не соблюдены сроки подачи жалобы, предмет жалобы не подпадает под действие Европейской конвенции по правам человека - основополагающего документа, на основе которого работает Страсбургский суд... Получаем мы также информацию о жалобах российских граждан на действия других государств. Это, кстати, произошло в известном случае с семьей Сливенко, которая подала жалобу против Латвии, о чем подробно сообщала ваша газета. Что позволило России, по просьбе Татьяны Сливенко, выступить по этому делу в качестве третьей стороны.
- Это дело вроде бы уже разрешилось.
- Нет, оно перетекло в следующую стадию - рассмотрение по существу.
- Когда это произойдет?
- Сказать трудно. Сейчас стороны представляют свои письменные соображения перед окончательным постановлением по существу. Возможно, будут еще одни слушания, и, видимо, постановления можно будет ждать осенью.
- Россия, насколько известно, выступает в качестве третьей стороны также в делах Колосовского и семьи Сысоевых, которые, как и Сливенко, подали жалобу на латвийское государство.
- Речь идет все-таки о разных заявителях и разных юридических проблемах, хотя они очень связаны между собой.
В семье Сысоевых, как и в семье Сливенко, большая трагедия. Их лишают возможности жить на территории Латвии, выталкивают из этой страны в Россию. Двое из заявителей - российские граждане, двое - лица без гражданства. Речь идет о большой семье, которая хочет жить вместе. К тому же одна из дочерей вышла замуж за латвийского военнослужащего, и возникли фактически три ветви этой семьи. Дело осложнилось еще и тем, что власти Латвии вызвали одну из заявительниц в службу безопасности Латвии. Как следует из письма семьи Сысоевых в Европейский суд, на них латвийские власти оказывали и оказывают прямое давление, заставляя отозвать жалобу. Нам пришлось даже выступить со специальным меморандумом. Поскольку, понятно, такого рода вызовы в службу безопасности являются средством запугивания. Впервые в моей практике работы с Европейским судом я столкнулся с фактом прямого давления на заявителей. Да, могут быть переговоры с заявителями, могут быть поиски компромисса. Скажем, латвийские власти могут ставить вопрос об отзыве жалобы, предлагая взамен восстановить права семьи Сысоевых. Но прибегать к давлению с помощью запугивания, да еще путем "вызова для беседы" в спецслужбу - это уже слишком.
Не случайно Европейский суд принял решение о проведении осенью в Страсбурге публичных слушаний по делу Сысоевых. Думаю, судьи среагировали на факт вызова заявительницы в латвийскую "контрразведку".
Александру Колосовскому отказывают в регистрации брака, до недавнего времени не регистрировали рождение дочери (ваша газета, кстати, об этом писала). Колосовского также "выпихивают" из Латвии, где живет его отец и где родной дом Александра, его жены и дочери.
- Вернемся к названной вами цифре. 98 жалоб на российское государство, которые, если я вас правильно понял, имеют перспективу судебного разбирательства в Страсбурге, - в общем-то, не так уж и много. Ведь после того как наша страна подписала Европейскую конвенцию и попала тем самым под юрисдикцию суда, ожидалось, что он будет завален делами из России.
- Повода для самоуспокоения здесь нет. В самом суде довольно долгая и тяжелая процедура рассмотрения жалоб и их отсева. Так, насколько я знаю, порядка полутора тысяч жалоб просто не разобраны в Европейском суде. Кроме того, Россия ведь относительно недавно подписала Конвенцию, и пока идет естественный процесс вхождения нашего государства в единое европейское правовое поле.
- А может быть, к тому же наши граждане не очень хорошо информированы о том, как подавать жалобу, как ее правильно оформить?
- Думаю, россияне не хуже, чем в других странах, информированы о страсбургской процедуре. Уже на протяжении нескольких лет и телевидение, и радио, и печать, включая "Российскую газету", уделяют много внимания работе Суда. Эта информация очень важна, поскольку механизм предусматривает и урегулирование конфликтной ситуации, не доводя ее до судебных слушаний. Я вам могу, например, сказать, что из 98 коммуницированных нам жалоб более 10 случаев уже урегулированы, причем, надеюсь, из оставшихся многие ждет та же участь.
Скажем, это относится к тем делам, которые связаны с неисполнением решений национальных судов. О чем идет речь? О том, что многие жалобы касаются не ошибок суда или следствия, а "всего-то" неисполнения уже вынесенных вердиктов. Наши чиновники и в какой-то мере прокуроры еще полностью не осознали, что, по европейскому стандарту доступа к правосудию, если решение суда не исполняется, это означает, что государство не до конца выполняет свои обязательства по Конвенции. Зачем же такие дела доводить до Страсбурга? Мне часто говорят - нет денег. Но потом, после постановления Европейского суда, придется платить дороже. Что и произошло с делом Бурдова.
- Из того, что вы рассказываете, выходит, что значительную часть времени вам приходится тратить не на отстаивание интересов государства в Европейском суде, а на борьбу с отечественными чиновниками.
- В Испании должность, аналогичная моей, знаете, как называется? Адвокат государства. Я же воспринимаю свою работу иначе. Будем откровенны и признаем, что в России допускаются нарушения, которые необходимо устранить. Чем я и занимаюсь, а это, согласитесь, уже не адвокатские функции. Узнав о жалобе, я начинаю с того, что задаю себе вопрос: а если заявитель прав?
Это, по-моему, и есть защита интересов государства, если их правильно понимать. На чьей я стороне? Я - на стороне Закона. Могу ли я проходить мимо явных нарушений Конвенции? Разумеется, нет, и я принимаю меры в рамках моей компетенции. Обращаюсь к председателю Верховного суда, генеральному прокурору, в другие инстанции, чтобы исправить решения, откровенно противоречащие Конвенции. Должен сказать, что Верховный суд, Высший арбитражный суд и в последнее время - Генеральная прокуратура внимательно рассматривают те жалобы, которые им направляются из Европейского суда через Уполномоченного. Они достаточно эффективно способствуют исправлению положения и урегулированию дел там, где допущено нарушение.
Скажу как юрист, внимательно следящий в силу своего положения за ситуацией в России: ну нет у нас судебного произвола! Бывают ли судебные ошибки, есть ли нарушения прав человека? Безусловно, как и в любой другой европейской стране. Но произвола, о котором так любят писать и говорить ваши коллеги, у нас нет.
- Тем не менее есть ощущение, что наши чиновники, от которых очень многое зависит, не до конца осознали серьезность самого факта присоединения России к Европейской конвенции по правам человека. И не осознают, пока не появятся первые вердикты Страсбургского суда, по которым России придется расплачиваться за неуклюжесть своих чиновников.
- Согласен, дело для нас новое, и деятельность Европейского суда у нас еще недооценивается. У нас даже при подготовке юристов в университетах или в МГИМО Европейскому суду либо практически не уделяется внимания, либо дается о нем искаженная информация. Скажем, вопреки мнению ряда профессоров, Европейский суд является самым настоящим судом, а не квазисудом, как его некоторые называли. Да, он не обладает кассационными полномочиями, не отменяет решения национальных судов и даже их не изменяет. Но он признает факт нарушения государством положений Европейской конвенции, и это, уверяю вас, гораздо серьезнее.
- А почему?
- А потому, что констатация нарушения обязывает государство исправить положение в этой сфере, выплатить компенсацию и не допускать в дальнейшем таких ошибок.
- Что значит - исправить?
- Самому изменить или отменить незаконное решение.
- А если государство этого не сделает?
- Тогда начинает действовать Комитет министров Совета Европы, который осуществляет контроль за исполнением решений Европейского суда. И я вас уверяю, что у этого государства будут самые серьезные неприятности, вплоть до исключения из Совета Европы.
- По статистике Европейского суда, чуть ли не самые неблагополучные страны - Италия, Франция... Специалисты объясняют это правовой грамотностью их населения.
- Я бы сказал по-другому. Там грамотно не население, а адвокаты. Когда мы только ратифицировали Конвенцию, российские адвокаты не были готовы к защите прав наших граждан в Европейском суде, и их западные коллеги попытались захватить российское правовое пространство, предлагая свои услуги в Страсбурге. Но они стали проигрывать дела. Потому что они не знают прежде всего российского гражданского процесса, начиная с того, как оформляется доверенность. Наши же адвокаты заметно выросли в этой сфере, и, хотя они мои процессуальные "противники", отрадно, что права российских граждан в спорах отстаивают российские адвокаты, которые выступают в делах и против России, и против других государств.
Надо признать, затянутость гражданского судопроизводства - это наша беда. И с ней не справиться только путем увеличения корпуса судей. Здесь нужно думать о новых технологиях, прежде всего о компьютеризации судебного процесса. Речь идет не просто об установке компьютеров, а о создании сетей, информационном обеспечении. Не поверите, но возможность судебной ошибки значительно снижается, если, скажем, в компьютере заложены шаблоны на составление судебного решения и менять надо только его составляющие. Уже отточены формулировки, нет претензий к русскому языку. Говорят, решения выходят похожими друг на друга. Но это же не литературное произведение, смысл правосудия - не в разнообразии, а в точном соответствии закону.
Сейчас впервые выпущен cd-rom "Европейский суд по правам человека". И вы можете прямо с диска брать какие-то цитаты из прежних решений и переносить их в решение соответствующего российского суда.
- Часто, когда речь идет о каких-то громких делах, можно услышать, как обвиняемые или их адвокаты сразу же грозят жалобой в Европейский суд, который у нас стал чем-то вроде пугала.
- Цифры я вам уже называл. Добавлю еще одну: пока только пять жалоб против России признаны приемлемыми для рассмотрения по существу, включая дело Бурдова. В Страсбурге существует совершенно политизированное "дело Илашку". Выйдя из молдавского гражданства, он сейчас - гражданин Румынии, депутат и, кстати, входит в румынскую делегацию на Парламентской ассамблее Совета Европы. Илашку посчитал, что Российская Федерация ответственна за ряд действий, которые были совершены в отношении него на территории Молдавии - в Приднестровье, поскольку там находятся наши миротворческие силы. Но Россия не вмешивалась, не вмешивается и не будет вмешиваться в правосудие, осуществляемое на территории Молдавии, и не имеет никакого отношения к осуждению Илашку. Его обвинения в адрес России полностью надуманные и, позволю себе сказать, противоречащие здравому смыслу и международному и европейскому праву.
Я считаю, что дело Илашку - одна из прискорбных страниц деятельности Европейского суда, который пошел на поводу у определенных политических сил. Вместе с тем надеюсь, что у cуда хватит сил и мужества для того, чтобы принять объективное решение по этому делу.
Возвращаясь к вашему вопросу, я не хотел бы комментировать слова и действия тех, кто намерен обратиться в Страсбург, чтобы никто не сказал, что Уполномоченный представитель России отговаривает или, напротив, призывает кого-то жаловаться в Европейский суд.
- Тем не менее, насколько я понял, без адвокатов соваться туда нечего.
- Ну почему же. До определенного момента та же Татьяна Сливенко действовала без адвокатов, хотя на стадии слушания без них, конечно, не обойтись. Да и Европейский суд предпочитает заслушивать в ходе заседаний не заявителей, а их адвокатов или представителей.
- Какие еще обязательные условия для обращения в Европейский суд?
- Первое и главное условие: он не примет к рассмотрению жалобу, если не исчерпана судебная процедура в национальных инстанциях. Исчерпанность же означает, что есть решение кассационной судебной инстанции. Существуют и другие условия, в том числе соблюдение шестимесячного срока со дня решения кассационной инстанции до обращения в Европейский суд. Если этот срок пропущен - заявитель теряет право на европейскую судебную процедуру.
Опять вернусь к делу Сливенко. То, что ваша газета напечатала полный текст решения суда, - очень важно и полезно. Здесь есть и аргументы, объясняющие, почему жалоба одного из заявителей - Николая Сливенко не может быть приемлемой. Ведь такие же ошибки могут допускать и наши граждане. Меня латыши спрашивали, будет ли иметь дело Сливенко прецедентное значение не только для Латвии, но и для России. Я ответил, что это дело - урок и для нас, потому что своих граждан надо защищать с самого начала, а не включаться в процесс, когда поезд набрал уже определенную скорость.
Кроме того, это и урок, что нужно тщательнее относиться к разработке и подписанию соглашений. Ведь из-за чего возник юридический спор? Мы считаем, что Российско-латвийский договор 1994 года о выводе российских войск понимается так, что он не распространяется на семью Сливенко, поскольку Николай уволился из рядов Российской армии 2 марта 1994 года, то есть до подписания этого договора. У Латвии другое мнение. Европейский суд при принятии решения о приемлемости жалобы согласился с нами, но это не отменяет требования внимательно рассматривать все возможные последствия толкования при подготовке такого рода документов.
- Кстати говоря, помимо всего прочего, Россия показала в этом деле цивилизованный путь защиты интересов своих граждан.
- Безусловно. Это наглядный пример того, как выполняется Послание Президента Федеральному Собранию, где сказано о судебном порядке защиты интересов наших граждан.
Вообще же приобщение России к европейскому правовому полю - очень положительное явление. Оно действительно способствует реальному торжеству права в России, в значительной мере помогло продвижению судебной реформы. В начале года состоялось всероссийское совещание председателей краевых, областных, республиканских судов общей юрисдикции, и значительная часть доклада председателя Верховного cуда В. Лебедева была посвящена проблеме применения норм европейского права судами общей юрисдикции Российской Федерации. Могли мы об этом подумать каких-то десять лет назад?
В Европейском суде самое главное, по-моему, это не статистика выигранных или проигранных дел. Главное в другом: какие уроки извлекает государство, будь то Россия или иная страна, из постановления cуда. Важно уже заранее думать о том, что будет, если мы проиграем какое-то дело.
- Процедура Европейского суда предусматривает мировое соглашение. Иными словами, когда жалоба признана приемлемой, у государства и истца есть время для того, чтобы урегулировать ситуацию, не доводя ее до суда. Выглядит это как весьма выгодная для провинившихся государств лазейка: зачем позориться в Страсбурге, если можно договориться с жалобщиком, в том числе с помощью денежной компенсации.
- Тем не менее многие государства до последнего момента не идут на мировое соглашение. Мы придерживаемся другой позиции и стараемся, если речь идет действительно о нарушении Конвенции, урегулировать конфликт с момента, когда получили из Страсбурга сообщение о поступившей жалобе. Я считаю, что это принесло большую пользу и россиянам, и государству.
Беседовал
Виталий ДЫМАРСКИЙ.